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发表于 2014-11-5 14:24:13
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中國大陸石油安全戰略的轉折
永續發展組高級助理研究員 郭博堯
壹、前言
當前世界能源消費結構中，石油所佔的比重約為四成，在廿一世紀中葉以前，石油不但還是世界上最主要的能源選項，即使人類已研發出若干石油替代品，但在經濟與技術問題的考量下，近期還尚難出現完全合適的替代品。同時，石油對於一個國家的重要性，除了是能源的重要選項，還顯著影響國家的經濟實力與軍事實力。如果無法獲得穩定的石油供應，國家的整體發展會受到相當程度的制約。故對每個國家來說，掌握石油供應是維護國家能源安全的關鍵，
此外，石油的重要性，也表現在石油價格與經濟成長的高度依存關係，每桶油價每提高1美元，全球消費者一年可能會增加120億美元；油價上漲10美元並維持一年的話，世界經濟年增率可能會減少0.5個百分點，而發展中國家經濟年增率則會減少0.75個百分點。中國大陸自1993年起由石油出口國轉為石油進口國後，石油進口數量快速攀升，油價上漲對中國經濟同樣產生抑制作用，以2000年為例，當年石油價格的上漲，約使中國GDP增長率下降0.5個百分點，即為顯著例證。
中國大陸只擁有全球不到3%的石油資源（但中國大陸人口達全球人口總數的二成），由於以往經濟發展相對落後，從50年代到1993年以前，中國大陸對於石油供給，還可保有「獨立自主」的立場，甚至在1980年代還能夠大量出口石油。但隨著廿世紀後期中國大陸推動改革開放政策並快速轉型為出口導向國家，其經濟的高速成長，使之無法以自有石油資源因應高漲的石油消費需求；1993年起，中國大陸開始進口石油，至今已有四成多的石油仰賴進口。面對國內外情勢不斷的變化，石油資源短缺成為制約中國大陸發展的瓶頸，進口石油的供應安全，成為中國大陸無法逃避的重大問題。
911事件前，中國大陸石油進口比例僅為三成，所以中國大陸對於石油戰略的發展並不積極，也缺乏建立石油戰略儲備及建設跨國石油輸運管道等具體作為的決心；但911事件發生後，隨著美國勢力進入中亞地區，加上中國大陸石油生產量不進反退，石油進口比例即將接近五成，中國大陸對於石油安全戰略的態度及作為，也轉為積極。而為了適應變局，以使其石油戰略更為可行，中國大陸也在過去幾年內，對其規劃方向及作法多次進行調整。當然，中國大陸身為全球第二大石油消費國的角色，其一舉一動，都會影響全球石油市場，並且可能帶來全球或區域的不同層面之衝擊。有鑑於此，本文對於中國大陸的石油安全戰略及相關作為的變化，進行初步的研究分析，以作為未來深入研究及決策之參考。
貳、中國大陸石油供需情勢分析
自1978年中國大陸開始實施改革開放政策後，其經濟持續高度成長，帶動中國大陸石油消費快速成長，但困於石油生產能力無法提升，加上能源使用效率低落，使中國大陸越來越仰賴進口石油來滿足其消費需求。自1993年中國大陸開始進口石油以來，因為中國大陸的煤炭蘊藏量為世界第一，使中國大陸在2001年的整體能源消費比重中，煤炭仍佔64%（完全自產），加上近7%的水力、3％的天然氣和少量的核能等，石油僅為26%，且中國大陸在2001年石油生產量為3.44百萬桶/日，而石油消費量為4.92百萬桶/日，石油進口數量為1.48百萬桶/日，石油進口比例僅為30%。
但是石油對中國大陸能源供應的重要性還是與日俱增，原因在於在財務、技術、環保及天然條件因素限制下，煤炭、天然氣、水力、核能的成長，都有其侷限性，而石油以其各方條件的優勢，是目前最適合因應中國大陸運輸部門與工業部門高度成長下的能源需求選項，成為中國大陸發展出口導向經濟時的最佳輔助動力。但受限於中國大陸石油生產量沒有明顯增長的情勢下，石油進口比重不斷提高，就成為不可避免的結果。
2002年中國大陸個別能源生產量與消費量列於表一，其中石油生產量為3.52百萬桶/日，年成長率2.3%，而石油消費量達5.16百萬桶/日，年成長率4.9%，2002年石油進口數量為1.64百萬桶/日，石油進口比例達32%。
表一：大陸2002年個別能源生產量與消費量統計
年別
生產
消費
煤
15.21億短噸/年
14.22億短噸/年
石油
3.52百萬桶/日
5.16百萬桶/日
天然氣
1.15兆立方呎/年
1.15兆立方呎/年
水力
1.42兆度（1.14兆度為火力發電；0.26兆度為水力發電；0.02兆度是核能發電）
資料來源：美國能源部能源資訊署。
到了2003年，中國大陸石油生產量為3.54百萬桶/日，年成長率跌至0.6%，而石油消費量已達5.53百萬桶/日，石油消費量年成長率達7.2%，使中國大陸在2003年成為全球第二大石油消費國（僅次於美國，超過原本第二位的日本）。統計顯示，過去十年間，中國大陸石油消費量年均成長率為6.66%，而同期石油生產量年平均成長率僅為1.75%，等於說，中國大陸石油生產增長率，遠遠趕不上石油消費增長率。在2003年中國大陸石油進口數量約為1.99百萬桶/日，中國大陸的石油進口比例，也在短短兩年內，由30%上升到36%。
至2004年，中國大陸石油消費成長情勢更為可觀，2004年7月，中國大陸預估2004年中國大陸石油進口數量可能近2.20百萬桶/日，但民間交易商預估2004年中國大陸石油進口數量可能達2.42百萬桶/日（全年1.2億噸或8.82億桶），則2004年中國大陸石油進口年成長率可能超過20%；但依據美國能源資訊署2004年7月的國際石油供需短期預估，中國大陸2004年石油消費量可能達6.20百萬桶/日（國際能源總署預測值為6.24百萬桶），但石油生產量僅為3.57百萬桶/日，等於預估中國大陸2004年石油消費年成長率達12%，石油進口數量高達2.63百萬桶/日，則2004年中國大陸石油進口年成長率可能高達32%，而石油進口比例更可能攀升到42%，石油進口比重數字非常可能首度打破四成。此一石油進口成長數字，使以往對中國大陸未來石油進口成長的預估，都顯得過於保守。1999年美國智庫Brookings Institution東北亞政策研究中心的報告指出，當時預估中國大陸到2005年將有30-35%的石油仰賴進口，到2010年則有45%的石油仰賴進口，結果中國大陸在2003年就超過其對2005年預測的石油進口比例；如果依據美國能源資訊署2004年7月的國際石油供需短期預估，2004年中國大陸石油進口比例將達42%。
美國能源資訊署2004年7月的國際石油供需短期預估資料，也推估中國大陸2005年石油消費量可能達6.88百萬桶/日，並預估2005年石油生產量僅為3.48百萬桶/日，較2004年石油生產量預估值3.57百萬桶/日少了2.5%。2005年中國大陸就可能會因為石油生產量無法成長，而使石油進口比例達到49%。
其實隨著中國大陸許多重要油田已過了生產高峰期，如最大的黑龍江省大慶油田開始減產以延長使用壽命，且生產成本數倍於中東地區，加上新興的新疆等地的油田，存在地質條件較複雜、石油蘊藏量低於預期、開採技術要求較高、高生產成本及輸送路途遙遠等問題，故中國大陸石油生產量難以大幅成長。此外， 2003年起中國大陸出現煤荒、電荒，工業對燃料油的需求大增，石油需求大漲，而2004年上半年宏觀調控成果不明確（中國大陸統計局公布上半年全國GDP為9.7%，但同時公布各地區GDP數據最低也有10.3%，兩數據明顯矛盾），美國能源資訊署預估2004年的石油需求年成長率達12%（2002年約為5%，2003年約為7%）。以美國能源資訊署的預估數字來看，2005年的石油需求年成長率可能達11%；這種高度成長的石油需求，將會為中國大陸帶來龐大的石油進口需求壓力。
參、中國大陸石油進口安全的挑戰
隨著中國大陸大量進口石油以發展其經濟，中國大陸石油進口來源、數量及風險的挑戰也越來越大，也使中國大陸離石油獨立自主的機會越來越遠，石油進口情勢也越來越受到中國大陸的重視。
從中國大陸石油進口的主要來源地來看，中東地區是中國大陸進口石油的主要地區，1995年中國大陸進口石油的45%來自中東地區，11%來自非洲，其他則來自俄國、印尼等地區；2000年54%來自中東地區，24%來自非洲；至於2002年則約有60%來自中東地區，20%來自非洲。可以看出，中國大陸自中東地區石油進口比例持續超過五成。
近期中國大陸石油進口情勢略有變動，其2003年自俄國進口石油比例僅5.8%（0.11百萬桶/日），2004年1至4月則成長到占進口比例的7%（0.17百萬桶/日），而2004年4月自俄國進口石油量更達到0.264百萬桶/日， 2004年07月30日華爾街日報（中文網路版）報導，俄羅斯駐中國的貿易代表Sergei Tsyplakov表示﹐2004年上半年﹐中國已進口了563萬噸石油（0.225百萬桶/日），從俄羅斯進口的石油比例已達9.3%，使俄國成為中國第四大石油供應國﹐而前三位分別為伊朗﹑沙烏地阿拉伯和阿曼。
然而俄國近期大量出口至中國大陸的石油，其實多半是近日出現危機、引發國際對全球石油能否穩定供應產生疑問的俄國第一大石油公司－Yukos石油公司，以鐵路運送到中國大陸的，但此中俄間的石油輸運能力，已受到Yukos石油公司危機的衝擊。雖然2004年07月30日華爾街日報（中文網路版）報導，俄國駐中國一位外交消息人士在接受國際文傳電訊社(Interfax)採訪時表示﹐俄國將履行2004年通過鐵路運輸方式向中國供應原油的承諾，且俄羅斯國有的OAO Russian Railways公司近期確認﹐該公司2004年將通過鐵路運輸方式向中國輸送800萬噸、相當於0.16百萬桶/日的石油，但此數量和2004年上半年平均值0.225百萬桶/日相比，還是明顯偏低。而俄國通至中國大陸的安大線石油輸送管道計畫生變後（現在俄國傾向興建通到俄國在日本海邊的港口城市的安納線，而否決通至中國大慶的路線），中國大陸不易大幅擴增自俄國進口石油的數量。但另一方面，中國大陸與中亞的哈薩克之間在2004年5月簽訂了中哈輸油管道協議，預計今年底以前開工，如果此輸油管道順利建成，加上哈薩克與俄國間有輸油管相通，則未來中國大陸還可能有機會經哈薩克進口俄國石油。
但是與俄國及哈薩克等中亞國家相比，中東地區其實才是全球石油蘊藏最豐富的地區，也是可開採年限最長的地區（參見表二），加上中東地區還有低石油生產成本（每桶二美元以下）的優勢，因此即使中國大陸努力分散石油進口來源，預估中東地區石油占全球石油生產量的比重，還是會逐漸增加，而中國大陸還是不得不面對中東地區進口石油比重增加的情況。中國經濟體制改革研究會公共政策研究所就估計，在2010年前，中國大陸80%以上的進口石油，可能會仰賴中東地區。
表二、全球各地區石油蘊藏量及生產量比較
1980年已證實石油蘊藏量（十億桶）
2002年已證實石油蘊藏量（十億桶）
2002年石油生產量(百萬桶/天)
可採年限
中東地區
362.0 (占全球總量的54.8%)
685.6 (占全球總量的65.4%)
21.0 (出口占16.7)
92.0年
中南美洲
25.5 (占全球總量的3.9%)
98.6 (占全球總量的9.4%)
6.7 (出口2.1)
42.0年
歐洲及前蘇聯地區
89.0 (占全球總量的13.5%)
97.5 (占全球總量的9.3%)
16.2 (進口3.2)
17.0年
非洲
55.1 (占全球總量的8.3%)
77.4 (占全球總量的7.4%)
7.9 (出口5.4)
27.3年
北美洲（含墨西哥）
88.2 (占全球總量的13.4%)
49.9 (占全球總量的4.8%)
14.2 (進口9.3)
10.3年
亞太地區
40.1 (占全球總量的6.1%)
38.7 (占全球總量的3.7%)
8.0 (進口13.4)
13.7年
全世界
659.9
1047.7
73.9
40.6年
資料來源：BP, “BP Statistical Review of World Energy”, June 2003.
此外，如果我們由進口路線來看，中國大陸進口的原油，近八成會經過麻六甲海峽（the Strait of Malacca）運輸至中國大陸。對於中國大陸來說，一但中東發生動亂，或是波斯灣的荷姆茲海峽（the Strait of Hormuz）、非洲的蘇伊士運河或麻六甲海峽海運通道被切斷，就足以對中國大陸的能源供應帶來嚴重衝擊，當然，此一管道也是日本、韓國、臺灣等東亞重要石油消費國進口石油的必經之道。現在這一重要的石油通道，是美國的戰略重點地區，反過來說，中國大陸大半進口石油的運輸，是處於美國遠東軍力的掌控之下，而中東地區的戰事不斷，持續發生的恐怖攻擊，加上麻六甲地區海盜橫行，此一石油運輸管道確實存在不小的風險。由於中東及馬六甲海峽地區的敏感性及高風險特性，中國大陸當然希望減少海路的中東石油之進口量，增大從俄羅斯、中亞、非洲、美洲國家或陸路的中東石油之進口量，或者至少讓中東石油的運輸能不必通過麻六甲海峽。此外，建立石油儲備及發展海洋石油，也是中國大陸有必要持續進行的工作。
肆、九一一事件之前的中國大陸石油戰略
中國大陸在90年代成為石油進口國，但至2001年美國911事件之前，中國大陸缺乏明確的能源戰略；不過依據英國《生存》雜誌2002年春季號報導，1996年至2000年間的中國能源戰略，仍有包括下列幾項重點：（一）大力發展天然氣：將天然氣比例在2015年時，由目前的3%提高到8~10%，最重要的計畫是4千公里長的西氣東輸計畫；（二）中國石油工業的國際化：透過國際探勘與採購活動，獲得能源需求量的三分之一；（三）在中東的油田探勘與投資：在中東地區如伊朗或伊拉克等地進行石油勘探及開採投資；（四）歐亞地區的石油資源：中東供油的風險，使中國考慮從俄國和哈薩克進口石油的可能性。
2001年3月6日時，中國大陸朱鎔基總理在第九屆全國人民代表大會四次會議上，發表了第十個五年計劃（十五計畫），正式提出要實施國家石油戰略。「十五計畫」能源發展政策的目標為：（一）能源結構優質化，作為能源發展指導方針，考慮建立國家能源結構調整基金，藉以發展淨煤技術、國家石油戰略儲備、新能源、電廠環保設施、水力發電、節能技術、中西部地區能源等建設；（二）加速改革，建立與社會主義市場經濟相適應的能源工業管理體制；（三）建立以經濟法律手段為主之能源發展宏觀調控體系；（四）積極加快中西部能源開發的政策，確保落實「西部大開發」戰略部署的實現；（五）積極支持海外油氣基地之開發建設，保證優質能源安全供應；（六）明確制定與實施新設備效能標準；（七）加強研發進行量大面廣的節能技術推廣研究；（八）舉行節能示範工程，加強宣導，以提高能源效率，降低能源消耗。
至於「十五計畫」能源發展政策的發展方向，則有：（一）加強國內油氣探勘；（二）參與國際油氣資源開發合作；（三）推動西氣東輸，擴大天然氣使用；（四）建立石油戰略儲備；（五）提高煤礦生產效率；（六）發展淨煤技術和汽電共生；（七）優化電源結構；（八）訂定節能目標。
伍、九一一事件前中國大陸石油戰略的具體行動
原本1989年時，中國大陸認為新疆塔里木盆地有豐富的油氣資源，估計石油蘊藏量可能有中國現有最大油田的大慶油田之三倍，所以中國大陸有積極開發西部石油資源的構想。但在1995年後，其實面臨較不樂觀的局面。2001年8月Cornell Caspian Consulting公司的Lora Gulomova指出，探勘工作進行到1995年後，發現塔里木盆地的油氣資源低於預期，且結構並不完整，造成過高的探勘、開採與運輸成本，使原本中國大陸石油公司規劃從塔里木盆地到華東的輸油管工程，遲遲無法被中國大陸中央計委會批准。
不過另一方面，從世界各地石油蘊藏量數據，可以清楚看到，中國大陸新疆旁邊的中亞地區，其實擁有更豐厚的石油資源。世界主要國家已證實之石油蘊藏量為：沙烏地阿拉伯2618億桶、伊拉克1125至1150億桶、伊朗897至1000億桶、科威特965至989億桶、阿拉伯聯合大公國630至978億桶、俄國588至600億桶、委內瑞拉為531至778億桶、利比亞295至300億桶、奈及利亞240至320億桶、美國為227億桶、中國大陸183至237億桶、卡達152至195億桶、中亞裏海地區（包含伊朗及俄國靠進裏海的區域）估計介於170至330億桶之間。所以中亞裏海地區已探明的石油蘊藏，就至少相當中國大陸之石油蘊藏量，而美國Brookings Institution的訪問學者Sergei Troush，在1999年撰文引用G. Kemp及R. Harkavy的研究指出，裏海地區石油的潛在蘊藏量，可能高達900億桶至2,000億桶，這樣的蘊藏量，足以使其成為中東以外另一個重要的石油出口地區。如果能有效開發中亞地區的石油資源，並且將中國大陸西部的油管延伸到中亞產油地區，則中國大陸西部油管興建計畫，將在延伸至中亞後，因為中亞地區油源的充沛，可有較高機會克服成本障礙的瓶頸，提高成功機會。
現今中亞地區因為地處內陸，現有的石油出口管道，主要是通過西邊俄國的管道及港口，近年來各方勢力積極推動中亞的石油出口管道，使石油能通過中亞其它週邊國家，不受俄國的完全掌控，但是各國打著不同的石油地緣政治的算盤，尤其是美俄勢力的較勁，在此地區引發政治動盪與內戰，使此地區的石油管道建設計畫困難重重。
但是對中國大陸來說，如果中國大陸西部的油氣管道能夠向西面的中亞地區延伸，甚至向中東地區延伸，則反而可能為中國大陸石油情勢帶來完全不同的面貌。興建由中東經中亞至中國的石油管道，等於建立起中國西部－中亞－中東的陸上石油運輸管道（參考圖一），如此一來，中國就處於一個泛亞能源橋樑的戰略位置上，成為泛亞地區石油生產國與消費國的中繼地帶，把現有的和將來的石油供應國（中東、中亞、俄羅斯）和亞洲現在和未來的主要石油消費國（中國、日本、韓國）聯接起來，這樣位於中段的中國大陸，就能擁有石油戰略樞紐的作用，使中國大陸處於「泛亞全球能源橋樑（Pan-Asian Global Energy Bridge）」的中心地位。因此，經營中亞地區，爭取建設此地區石油通道的機會，就成為中國大陸積極進行的重要能源戰略之一。
圖一、裡海週邊石油輸送管道規劃圖
資料來源：美國能源資訊署
1997 年，中國大陸中國石油天然氣總公司取得哈薩克Aktyubinsk油田及Uzen油田開採權利。1997年9月，哈中兩國簽定在石油和天然氣領域合作的間協定，還簽定哈國能源和自然資源部同中國石油天然氣集團公司的合作總協議，研究油田開採和油管建設的設計方案，重要的內容有開發烏津油田、建設中哈油管及哈薩克至伊朗油管。但因為中國大陸憂慮總成本可能過高（總體計畫成本可能高達90億美元；2001年8月Cornell Caspian Consulting公司的Lora Gulomova指出，某可行性評估認為，中哈油管計畫要有經濟可行性，石油輸運量至少要每年2,500萬噸，或0.5百萬桶/日，而2001年哈薩克經鐵路運送至中國的石油數量，僅約為此數量的五分之一，或0.095百萬桶/日；另一方面的估算指出，在哈薩克斯坦開採石油加上通過管道輸送後，成本要每桶不超過5美元，才有經濟可行性，但此一開採成本水準甚至低於現在成本最低的中東地區的平均石油開採成本，不易達成），也無法確認哈國油田真正的石油蘊藏量能否達到經濟規模，加上1998年亞洲發生金融風暴，使中哈油管計畫遲遲無法推動，但哈國在油管計畫未成熟前，也不願中國大陸開發烏津油田，所以油田開發案也受到延遲。但一直到2001年9月，就在911事件前夕，中國大陸朱鎔基總理在訪問俄羅斯和哈薩克斯坦時還向哈薩克表示：「根據1997年的協定，雙方進行了可行性研究，結論是你們國家的原油產量不足以鋪設這一管道。」儘管朱鎔基總理後來暗示，如果產量提高了，工程還可以恢復，但前一番話顯然意味著這一工程至少要束之高閣十年之久。
其實中哈石油管道還有來自美、俄等其他國家的阻撓，例如美國不贊成此哈薩克到中國大陸的東線輸油管的興建，而極力遊說哈薩克興建經過裏海的地下油管，與美國推動的亞賽拜然（巴庫）－土耳其（Ceyhan，土耳其臨地中海港口）油管計畫銜接，至於俄國則以裏海地震可能使裏海中的輸油管破裂，造成嚴重環境污染問題為由，反對美國的主張，而希望擴大經過俄國輸油管線的輸運量。於是在各方角力與盤算下，中哈輸油管計畫見不到明確的藍圖。
此外，中國大陸考慮中的另一條石油進口路線計畫，則為俄國石油公司1994年向中國大陸提出的中俄油管計畫。此計畫為修建從俄國西伯利亞地區到中國大陸東北地區的石油管道，因為可利用中國大陸大慶油田既有輸油管道，中國大陸興趣濃厚。1996年葉爾欽擔任俄國總統期間，中俄兩國簽署的《中俄關於共同發展能源領域合作的協議》，石油管道項目已列於其中，自此由雙方石油公司展開合作的準備，但可能因為俄國內部對於直接出口石油至中國大陸不利俄國自身利益的疑慮，以及中國大陸對成本的考量，使雙方合作關係一直未進入實質建設階段。
中國大陸另一項蘊釀中的石油戰略，則是建立戰略石油儲備。中國大陸過去一直沒有建立石油戰略儲備，2001年中國大陸專家估計，其民間石油儲存量僅有7天石油淨進口量需求，2004年時綜合商業等的石油儲備天數，估計僅有21.6天，也還未建立石油戰略儲備。早在1996年全國人大通過的『國民經濟第9個五年計畫和2010年遠景規劃』中，就曾明確提出要：「建立國家戰略石油儲備，維護國家能源安全」。第十個五年計劃（十五計畫）的規劃綱要所確立的中國能源發展戰略中，有再次提出這一個原則，要：「建立儲備，以填補這方面的空白」。朱鎔基總理在2001年3月6日中國大陸第九屆全國人民代表大會四次會議上，發表了第10個五年計劃（十五計畫），正式提出要實施國家石油戰略，其能源發展政策的發展方向，明確列出要建立石油戰略儲備，至於其石油儲備目標，則是至2005年的石油戰略儲備能力達到800萬立方米（約預估22天石油淨進口量）。不過中國大陸對於石油戰略儲備的實際方案一直沒有確定，所以遲遲無法進入實質建設階段。
陸、九一一之後中國大陸石油戰略的轉折
2001年9月美國發生九一一事件後，美國反恐怖戰爭在全球展開，接著又有美伊戰爭，於是美國軍事力量進駐中東、中亞地區，一時之間，中國的陸路石油進口戰略受到抑制，影響到中國西部能源戰略之部署。中國大陸開始改變以中東、中亞為重心的思維，尋求加強建立石油儲備，及強化石油進口來源的分散。但許多現實層面的問題，使中國大陸無法照章推動其能源戰略，而必須不斷進行調整。
2002年，中國大陸國務院研提《廿一世紀石油戰略方案》，重新架構中國的石油戰略未來發展。其方案重點為：（一）設置國務院直屬之「國家能源委員會」，並預計未來二十年內，投入一千億美元的資金；（二）創設國家石油基金（建構石油金融體系，並參與全球石油期貨市場），該基金未來長遠規模將在一百億元左右；（三）建立國家石油儲備體系和石油安全保障體制：預計在2005年前建立相當30天石油淨進口量的儲備，在2010年建立相當40天石油淨進口量的儲備；（四）發展戰略儲備油氣田：建立新疆、陝、甘、寧油氣田等四大戰略儲備田，即計劃性地將某些勘探好或開發好的油田(天然氣田)封存或減量開採，作為戰略儲備資源；（五）發展中石油、中石化、中海油三大“石油航母”；（六）重組能源消費結構：重組國家能源結構，建立天然氣和煤炭消費體系多元化戰略；（七）強化石油運補能力：建立石油運輸船隊和遠洋力量以及強大的海空軍，使其具備保衛中國海上資源和能源補給能力；（八）加快建立節約型石油消費模式；（九）建立國際化與能源供應體系，積極參與建立國際區域能源共同體（到國外合辦油氣田），形成國際區域能源安全體系。
2004年5月19日新華網的報導指出，2003年中國大陸能源局成立後，除規劃加緊興建戰略石油儲備基地外，還規劃採取五大措施，來規避石油短缺的風險：（一）組織探明國內石油儲量，以三大公司增加投入為動力，來提高國內石油產量；（二）透過替代燃料和提高燃油經濟型標準，來減少工業和民用機動車的耗油量；（三）以三大公司為主，開發天然氣資源，力爭在五年內產量翻兩番；（四）鼓勵企業走出去，利用境外資源；（五）規範市場建設。可以看出，能源局的規劃措施，大致與2002年的「廿一世紀石油戰略方案」相似。
2004年6月25日新華網報導，中國大陸的中國工程院，於2003年5月開始進行《中國可持續發展油氣資源戰略》的課題研究，中國工程院組織31位院士和相關單位120名專家學者組成課題組，同時聘請中國工程院、中國科學院院士和各大石油公司的專家23人組成課題咨詢委員會。此《中國可持續發展油氣資源戰略》的主研究課題，分為七個專題研究，分別從中國油氣資源供需戰略、中國油氣資源開發戰略、海外油氣資源開發與進口戰略、節油與替代燃料、石化工業發展戰略、石油安全與儲備戰略、油氣法規與政策等方面進行全面分析，以供提出總體戰略、指導原則和政策措施的建議，而中國大陸國務院總理溫家寶分別在2003年5月和10月兩次主持會議，聽取課題組匯報並對研究工作提出要求。2004年6月25日，溫家寶再度主持會議，聽取中國工程院院長（全國政協副主席）徐匡迪、趙文智教授的綜合匯報，及課題組組長侯祥麟（中國工程院院士）的發言，國務院副總理黃菊、曾培炎都出席此場會議。會中溫家寶針對中國油氣資源可持續發展戰略提出六點指示：一要加強國內石油天然氣勘探開發，保持國內原油穩定供應，加快天然氣發展。二要充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，積極發展多種形式的國際合作，建立經濟、安全、穩定的油氣供應渠道。三是要加快科技進步，大力提高油氣資源開發、加工和利用效率。四要堅持開發與節約並重、節約優先的方針，採取經濟、法律和必要的行政手段，全面推進油氣節約使用。五要積極發展新能源和可再生能源，大力開發石油替代產品，優化能源生產結構和消費結構。六要立足當前、放眼長遠，進立石油儲備制度，完善多方面、系統性的石油保障和風險規避體系，維護國家石油安全。
2004年7月1日中國新聞網報導，在2004年6月30日中國大陸國務院總理溫家寶主持國務院常務會議，討論並原則通過《能源中長期發展規劃綱要（2004－2020年）》（草案）。重要方向為：（ 一）要堅持把節約能源放在首位，實行全面、嚴格的節約能源制度和措施，顯著提高能源利用效率；（二）大力調整和優化能源結構，堅持以煤炭為主體、電力為中心、油氣和新能源全面發展的戰略；（三）搞好能源發展合理佈局，兼顧東部地區及中西部地區、城市和農村經濟社會發展的需要，並綜合考慮能源生產、運輸和消費合理配置，促進能源與交通協調發展；（四）充分利用國內外兩種資源、兩個市場，立足於國內能源的探勘、開發與建設，同時積極參與世界能源資源的合作與開發；（五）要依靠科技進步和創新。無論是能源開發或節約能源，都必須重視科技理論創新，廣泛採用先進技術，淘汰落後設備、技術和工藝，強化科學管理；（六）要切實加強環境保護，充分考慮資源約束和環境的承載力，努力減輕能源生產和消費對環境的影響；（七）要高度重視能源安全，搞好能源供應多元化，加快石油戰略儲備建設，健全能源安全預警應急體系；（八）要制定能源發展保障措施，完善能源資源政策和能源開發政策，充分發揮市場機制作用，加大能源投入力度，深化改革，努力形成適應全面建設小康社會和社會主義市場經濟發展要求的能源管理體制和能源調控體系。
柒、九一一事件後中國大陸石油戰略的具體行動
一、能源主管機關的調整：
在能源主管機關調整方面，1982年中國撤銷石油工業部，先後成立海洋石油公司、中國石油化工總公司，以及中國石油天然氣總公司。1988年成立能源部，進行能源政策規劃。1993年因大陸經濟體制改革著重於國有企業改革，又撤銷能源部，改組成立煤炭工業部及電力工業部。1998年改為由「經濟貿易委員會（SETC）」（簡稱經貿委）下設煤炭工業局和石油化學工業局。2001年初石油化學工業局、煤炭工業局又遭撤銷，成為經貿委（SETC）經濟運行局下的二個處，另成立電力司；至於負責能源政策方向訂定工作的，則是國務院「國家發展計劃委員會（SDPC）」（簡稱國家計委）。
原本在2002年所提出的「廿一世紀石油戰略方案」，是規劃設置國務院直屬之「國家能源委員會」，不過這個2002年的構想，在2003年又有所改變。2003年中國大陸成立「國家發展和改革委員會」（簡稱發改委），而後在2003年3月成立編制30人的「能源局」（國家發改委能源局），成為統整能源產業的管理單位，並負責石油戰略儲備等的規劃。
二、石油期貨交易制度建立：
在石油期貨方面，在1993年，中國大陸一度在上海推出石油期貨交易，並成為全球第三大石油期貨交易所。但1995年中國大陸對石油實施定價後，石油期貨交易告停。在2003年3月能源局成立後，2004年4月20日國務院同意中國證監會批准上海期貨交易所上市燃料油期貨交易。
三、石油戰略儲備的建立：
在石油戰略儲備方面，原本2001年「十五」計畫的石油儲備目標，是到2005年達到800萬立方米（約預估22天石油淨進口量），但在國際能源署執行副總裁拉姆齊（William Ramsay）建議儲備規模應為原擬定規模的三倍後，中國曾考慮將「十五」計畫的石油儲備目標提高3倍，即由800萬立方米增至2,400萬立方米。不過2002年的「廿一世紀石油戰略方案」，則改為至2005年使儲備能力達到30天石油淨進口量、2010年至40天石油淨進口量的規模。此石油儲備規模雖然沒有國際能源署建議的高，也還相當於1,100萬立方米（30天石油淨進口量）。
這項中國大陸石油儲備工作，在美伊戰爭後開始加快進度，並有所調整。2003年5月國家發展和改革委員會再成立國家發改委石油儲備辦公室，預計將在中石化、中石油和中海油這三大國內石油公司受委託建成戰略石油儲備基地建設後，交由石油儲備辦公室垂直管理。2003年4月9日文匯報報導，中國國家石油儲備建設規模，預計是到2010年達到進口量的70至75天。
石油戰略儲備目標的最後確定是在2004年。2003年12月27日「21世紀經濟報導」指稱，中國大陸中石化公司在2003年4月呈報，規劃在鎮海興建石油儲備基地，並於2003年中開始進行鎮海基地前期工程；至於青島市黃島基地的可行性研究報告，也在2003年中呈報國家發改委。2004年初中國大陸能源局終於確立第一期計畫內容，預計到2006至2008年，規劃完成東北大連市的大窟灣新港區、山東省青島市的黃島、浙江省寧波市的鎮海區、浙江省舟山市的喬山這四大石油儲備基地，總儲油量為1,600萬立方米（相當35天石油淨進口量）。此外，到2015年，中國戰略石油儲備規劃達成遠期目標（約3,000萬立方米或2, 500萬噸，或進口量的90天）。
中國大陸專家估計總經費約為人民幣96億元，如以每桶油價35美元計算，則四個一期基地完工後的總儲油成本，可能為人民幣286億元（以每桶油價25美元計算，則約為人民幣204億元）。
四、中國大陸及哈薩克達成油管鋪設協議
雖然在2001年9月（「911 事件」前夕），中國大陸朱鎔基總理才表示，中哈油管工程缺乏足夠經濟效益，並暗示此一工程可能會束之高閣，且「911 事件」後，美國軍事力量趁機進入阿富汗及中亞地區，所以CNN就報導指出，中國大陸面對中亞形勢的變化，重新評估其國家能源戰略，對進軍中亞保持戒心，並尋求俄國、印尼與英國等國家的替代來源。但因為中俄石油管線談判進展並不順利，加上中國大陸石油進口需求快速成長，石油出口趨緩的印尼、英國等國家都難解中國石油之渴，因此不得不回頭加速與哈薩克間的合作努力。
2003年6月，在中國國家主席胡錦濤訪哈期間，哈國家石油天然氣公司和中國石油天然氣集團公司，簽署了關於共同就分階段建設哈中管道問題進行投資論證的協議。2003年7月，兩家公司還簽署了關於加快建設哈中管道前期工程和對建設哈中天然氣管道進行可行性研究的備忘錄。2004年5月到7月，中國石油天然氣集團公司同哈薩克國家石油天然氣公司的代表進行密集會談，最終達成了成立中哈管道運輸合資公司的協議，並已經在哈國有關部門獲准登記註冊。有關此石油管道運輸公司的安排上，哈方同意雙方各佔50%的股份（原本哈國希望占51%，以掌握中哈管道項目的主導權），中方承諾負責“阿塔蘇-阿拉山口”管道建設項目的融資和投資擔保（預計這條管道建設約需15億-17億美元的融資），而合資公司的高層職務將由雙方輪流、換屆擔任。據《國際先驅導報》報道，中哈石油管道建設項目可望於2004年8月份如期破土動工。
哈薩克阿塔蘇至中國新疆獨山子原油管道，全長1,200多公里，設計每年輸油能力1,000萬噸，計劃於2004年8月開工修建，2005年底或2006年建成投運，並規劃至2011年逐漸提高到2,000萬噸。（中國石油天然氣集團公司前任副總裁吳耀文2004年3月在同哈總統納扎爾巴耶夫會見時說，如果需要，哈中管道的年輸油量可以提高到5,000萬噸的水準）。這一計劃的前期工程，即全長448.8公里、運輸能力1,200萬噸的阿特勞-肯基亞克石油管道，已經於2003年春天完工，此段管道在中哈管道建設前，可為中國石油天然氣集團公司在哈的油田向歐洲方向出口原油的通道；在中哈管道項目全面啟動後，將為中哈管道的一部分。
五、中國大陸西部油管興建計畫與中哈油管計畫同時啟動
在中哈石油管道建設項目即將展開之際，中國大陸也正著手建設中國大陸西部石油油管道幹線，將與中哈管道共同組成西油東送大動脈。除了中國石油天然氣集團公司在新疆獨山子和甘肅蘭州興建兩個1,000萬噸煉油項目外，目前西部原油成品油管道建設的前期工作已經開始進行，其中新疆鄯善至甘肅蘭州、烏魯木齊至甘肅蘭州兩條管道，計劃於2004年下半年開始鋪設，2006年全部貫通；規劃中的新疆鄯善至甘肅蘭州原油管道，全長1,500多公里，設計每年輸油能力1,000萬噸；烏魯木齊至甘肅蘭州成品油管道，全長1,800多公里，設計每年輸油能力800萬噸至1,000萬噸。
六、中國大陸至俄國油管計畫生變
2001年9月，中俄兩國簽署《中俄關於共同開展鋪設原油管道專案可行性研究工作總協定》，展開中俄安大線油管計畫技術論證工作；2002年12月俄國總理普丁訪問中國，簽署《中俄聯合聲明》，中俄安大線油管計畫似乎出現光明前景。但2003年1月日本首相小泉訪俄，與俄國總理普京簽署俄日能源合作計畫，並提出了修建安納線油管計畫的建議（安納線計畫與安大線計畫之比較參見表三），中俄安大線石油計畫自此出現重大變數，日中展開拉鋸戰。
表三、安納線計畫與安大線計畫之比較
安納線計畫
安大線計畫
油管長度（公里）
3,765
2,400
設計輸油量（萬噸/年） （2005年至2010年）
5,000
2,000
工程經費預估（億美元）
36~50
20~25
原計畫開工時間
2004年~2005年
2003年
原計畫投入營運時間
2008年~2010年
2005年
2003年3月俄國提出折衷方案，分別建設通往中日的兩支線，但通往中方支線先開工；2003年5月中國大陸總理胡錦濤訪問俄國，高峰會後胡錦濤與普丁發表聲明：「能源合作對雙方至為重要，其中包括興建中俄油管以及加強石油及天然氣合作，這些都是中俄能源合作的基礎」，同時雙方石油公司並代表簽訂《關於中俄原油管道原油長期購銷合同基本原則和共識的總協議》，一時之間，似乎中俄油管計畫已經定案；然而2003年6月日本前首相森喜朗與外相川口順子訪俄，承諾日本提供75億美元，協助俄國開發東西伯利亞新油田，唯一條件是優先鋪設安納線，對中俄油管計畫帶來重大影響；2003年9月俄國總理卡西亞諾夫訪中，表示俄國會信守中俄石油管道計畫承諾； 但在2003年10月25日時，俄國逮補中俄線俄方主要推動者的俄國Yukos石油公司總裁霍多爾科夫斯基，安大線計畫面臨考驗；2003年11月13日俄自然資源部副部長亞科夫宣布否決安大線計畫；2003年12月初俄總統普丁訪中，簽署中俄聯合聲明，強調中俄石油天然氣管道建設項目將如期實施；2004年2月25日俄國媒體報導，俄國能源部長希望興建通往俄國太平洋岸納霍德克市的油管；2004年3月27日俄國Yukos石油公司與俄國鐵路運輸公司簽訂聯合向中國運輸石油的協定，到2006年兩者通過鐵路向中國出口石油達1,500萬噸；2004年4月6日自由時報轉載華盛頓郵報報導，日本向俄國表示將提供60億美元興建資金，日本民間企業則願提供數十億美元在西伯利亞東部進行石油探勘，日本的慷慨大方，使日方在此爭奪戰中佔了上風；2004年6月30日俄工業和能源部長會見中國大陸駐俄大使時表示，俄基本立場已確立要興建泰納線（日本安納線計畫的修訂版），2004年秋天將定案，自此中俄安大線計畫似乎已難以進行。不過俄中之間的石油輸運計畫並未完全中斷，除了中國2004年上半年已進口了563萬噸石油（多半透過Yukos石油公司），在Yukos石油公司出現危機後，2004年07月30日華爾街日報（中文網路版）報導，俄國駐中國一位外交消息人士，在接受國際文傳電訊社(Interfax)採訪時表示，俄國將履行2004年通過鐵路運輸方式向中國供應原油的承諾，且俄羅斯國有的OAO Russian Railways公司近期確認﹐該公司2004年將通過鐵路運輸方式向中國輸送800萬噸的石油。此外，中國新聞網也報導，中俄兩國能源部長將於2004年8月份中國大陸總理溫家寶訪俄前會晤，繼續討論中方建議，且俄國工業與能源部長已向中方保證，俄國仍將履行建設一條通往中國大陸的輸油管的承諾，但尚未透露細節。
七、泰國運河與輸油管興建計畫評析
2004年8月1日聯合報報導，中共尋求與日本（甚至韓國）合作，一起與泰國推動開鑿泰國克拉克地峽運河。此位於泰國南部的克拉克地峽東鄰泰國灣、通向南海及太平洋，西鄰安達曼海、印度洋，如果能在此興建運河，則傳統上經過麻六甲海峽的船隻將可縮短約1,000公里的長度，每艘船隻不但可以縮短3至4天的航程，每趟航程可省下30萬美元的成本，並且可以分散經過海盜出沒頻繁的麻六甲海峽之風險。目前泰國在2002年10月成立能源部以來，總理塔信在2004年宣布泰國進入能源工業發展的新紀元，除了要求各單位強化有關能源安全戰略的部署，對於能源產業的具體計畫，包括：（一）在未來5年建設泰國成為亞洲石油貿易中心，並在緊鄰克拉克地峽的泰國南部鋪設一條橫貫泰國灣和安達曼海東西兩岸、在克拉克地峽區、長260公里的輸油管（估計造價6億美元，在2006年完工）；（二）以10年時間投資200億美元，興建克拉克地峽運河（最新方案是經費為250億美元，建設400公尺寬、25公尺深、102公里長的運河河道）。
其實在泰國克拉克地峽開鑿運河之倡議，已有400年的歷史，可是遲遲無法開鑿成功的原因，一方面在於工程經費龐大、缺乏強力贊助者，一方面擁有麻六甲海峽利益的馬來西亞及新加坡強列反對，加上泰國本身的內憂外患，例如泰南的政治動亂，以及對生態環境的衝擊，使此計畫遲遲沒有進展；在興建輸油管方面，2004年2月18日，泰國能源部長李逢民表示，泰國在2004年將籌資修建克拉克地峽區的輸油管，使此地建設邁出第一步。不過未來輸油管計畫要能成功，不只要建輸油管，更要在兩岸興建港口，而兩邊海岸也都要有油輪，使油輪需求量增加，整體成本其實並不低。
而對中國大陸來說，其國內政界及學界擔憂的「馬六甲困局」（多數進口石油都通過美國掌控的麻六甲海峽，使中國進口石油可能會受美國鉗制，不利其國家安全），如果石油改為通過也有美國駐軍的泰國之克拉克地峽輸油管或地峽運河，其實並未改變整體局面。但如果中國大陸真的決定要和日本一起推動此計畫，代表中國大陸願與美國妥協，不尋求避開美國的勢力範圍，只務實的考慮分散麻六甲海峽運輸的風險，以確保其經濟的發展。不管如何，能否克服龐大的建設經費需求的難關，仍是此計畫有否可行性的最大關鍵。
八、中緬石油管道評析
10年前，中國大陸的中國社會科學院，就提議興建中緬石油管道計畫。2001年中國大陸江澤民主席訪問緬甸後，就敲定在兩國間鋪設天然氣管線的構想，並且還有輸油管線相關專案。2004年7月瞭望東方周刊報導，雲南大學國際關係學院東南亞研究所所長李晨陽指出，他們已經透過雲南省，向中國大陸國務院提案，建議興建從緬甸到昆明的輸油管。此方案選擇能停泊20萬噸油輪的緬甸實兌港為起點，興建輸油管通到昆明，估計全長1,700公里，概估造價約20億美元。
此方案對於中國大陸的優點有：（一）使中東石油的輸運路徑，較通過麻六甲海峽縮短1,200公里的路程；（二）避開海盜問題嚴重的麻六甲海峽之運輸風險；（三）脫離美國對麻六甲海峽的掌控，解決大陸的「馬六甲困局」。
然而，開闢此中緬石油運輸管道還是有不小的難關要克服：（一）高昂的成本問題；（二）緬甸現為軍政體制，國內政局並不穩定；（三）緬甸與東南亞國家關係不佳，與東南亞合作存在困難；（四）擁有麻六甲海峽利益的馬來西亞及新加坡的反對，以及爭取興建克拉克地峽輸油管或地峽運河的泰國的競爭。
捌、評析中國大陸石油戰略與具體作法的調整
一、中國大陸中長期能源戰略的走向
2004年6月30日中國大陸國務院討論並原則通過的《能源中長期發展規劃綱要（2004－2020年）》（草案）來看，中國大陸體認到其能源使用效率過低，造成能源需求成長高過預期，所以今後必然積極向美日歐等國家學習，將節約能源和提高能源使用效率視為首要工作；而中國身為煤炭蘊藏量第一大國，在石油進口比重即將超過50%之際，考慮強化煤炭的使用，暫時忽略環境問題，是其不得不的選擇；至於尋求充分利用國內外能源資源，比照工業國家加速建設石油戰略儲備，並力促充分發揮市場機制作用，已顯現中國大陸的能源市場，未來將更為與國際接軌。
二、加速建立石油戰略儲備的意義
美國、日本和歐洲等世界主要石油消費國，都建有相當規模的石油儲備，並且共同成立國際能源總署，以此為國際協調體系，在國際能源供應緊張時，能有所緩衝與因應。然而中國大陸在1993年起成為石油進口國以來，遲遲未建立石油戰略儲備，在其石油消費量已高居全球第二位、進口比重超過4成的情況下，沒有石油戰略儲備的中國大陸，就成為國際石油市場穩定的危險因子。但如果中國大陸順利建立起一定規模的石油戰略儲備，並且能納入國際協調體系，與各國一起協調使用戰略石油，將可防止油價非必要的波動，對國際經濟的穩定，將有相當助益。
三、中俄油管計畫失敗未必對中國大陸不利
就經濟觀點來說，通往中國大陸的安大線油管計畫，其實最大的風險，在於東西伯利亞油田的開發成本，而日本提出的安納線計畫，其興建成本加上東西伯利亞油田的開發成本，全部成本將至少達一百多億美元，此成本與風險，是中國大陸難以負擔的。但近期外國資金因為Yukos石油公司事件而大幅撤出俄國，俄國經濟情勢更為動盪，日本資金此時要進入俄國的風險提高，等於是日本接了一個燙手山芋。而對中國大陸來說，中俄油管計畫無法順利推動，使中國大陸一方面專注於建立石油戰略儲備，一方面加速經營中哈油管計畫，或考慮規劃中緬或中泰石油管道以進口中東石油，其實對中國大陸來說，可能還利多於弊。
四、中哈油管計畫重新啟動的意義
中國大陸近兩年石油進口數量，以每年30%以上的速度成長，使中國大陸對石油進口安全的危機感提高；雖然中哈石油管道計畫有相當重的成本壓力，但近年中國大陸在考量能源安全重要性優先的背景下，已進行國際專家評論經濟可行性不高的西氣東輸計畫，加上中俄油管計畫得而復失，為了強化中國大陸的石油進口安全，分散進口來源，故即使美國力量已進入中亞地區，中國大陸還是決定推動中哈油管計畫。
不過和只需與俄國勢力溝通的中俄油管計畫相比較，中哈油管計畫位於美俄同時並存爭奪利益的中亞地區，使中國大陸必須同時與美俄勢力尋求妥協。原先主要哈國石油出口是透過通往俄國的兩條輸油管線（一條輸油量每年1,500萬噸，未來可提高到每年2,500萬噸；一條年輸運量2,800萬噸，未來希望達每年6,700萬噸），還有小型油輪經過裏海輸油至亞賽拜然的巴庫；現在美國主導的亞賽拜然－喬治亞－土耳其的巴杰管線將於2004年底竣工，亞賽拜然總理2004年3月訪問哈薩克時表示，希望哈薩克透過巴杰管線每年出口石油2,000萬噸，而哈薩克總理也表示，已在準備與亞賽拜然間的輸油協議。
雖然相較俄、美的計畫，中哈油管計畫不具備明顯優勢，但中哈油管具有協助中國大陸未來延伸至中東產油國的戰略地位，因此如果能夠克服短期的財務壓力，中東的局勢又能穩定，且美俄中能達成分享中亞資源的妥協方案，則中哈油管還有機會真正建構成泛亞全球能源橋樑。此外，俄國雖然否決中俄安大線油管計畫，可是也有石油公司開始對於通過中哈油管輸送俄國石油至中國產生興趣。俄國Transneft公司在反對中俄安大線計畫後，其執行長Semyon Vainshtok在2004年6月表示有興趣每年透過中哈油管運送1,000萬噸至1,200萬噸的石油至中國大陸。如果中哈油管真能成為中東及俄國產油國和中國大陸的石油橋樑，則未來中哈油管計畫，可能真有朝向每年5,000萬噸、每年7,000萬噸或甚至每年10,000萬噸的輸送量邁進。
五、中緬油管或泰國運河之選擇
中緬油管計畫或泰國克拉克地峽運河計畫其實各有利弊，雖都不易在短期實現，不過中緬計畫必須要中國大陸獨資，但此計畫實現後，中國大陸從中東進口石油的自主性提高，有益於其國家安全；泰國運河計畫則是有機會取得日本、韓國等國家共同出資，財務風險較低，但仍無法擺脫美國勢力掌控中國大陸能源命脈的命運，所以即使中國大陸參與泰國計畫，也不會認定是中緬石油管道的替代方案。
以中國大陸的觀點，中緬油管計畫可能較符合中國大陸的利益，但是中國大陸石油進口需求成長太快，進口石油比重即將超過其石油總消費量的50%，故由中國大陸已經決定興建美、俄勢力並存的中哈石油管道來看，短期內中國大陸可能還是先優先考量經濟可行性，現在泰國推動中的克拉克地峽輸油管計畫，可能是會先獲得中國大陸青睞的方案。而對於需要龐大資金、也尚有不少問題要克服後才能進行的石油進口方案如中緬輸油管方案，即使能提高石油進口的自主性，也可能傾向延後考慮。但如果問題可以排除、資金也獲得解決，則中緬油管計畫，反而會優先出線。
玖、結語
911事件之前，中國大陸石油戰略的重點，是尋求海外能源佈局、進口來源多元化、開發自產能源及建立戰略石油儲備。但因為中國大陸缺乏統合能源政策發展的單位，沒有清晰、明確的綜合性石油戰略，加上經濟實力不足，無法克服石油基礎建設的投資成本壓力，造成許多能源戰略重點工作無法有效推動。例如中俄石油管道計畫、中哈石油管道計畫等進口來源多元化計畫，都早在1994年及1997年就已經提出，但是這些計畫一直停留在評估程序中，遲遲沒有進入實質的規劃與建設階段；而海外工作步調的不一致，造成如在哈薩克等地投資油田開發權等海外能源佈局，無法獲得利潤、也無法供給石油至中國大陸。而在開發自產能源方面，因為重要的既有油田如大慶油田，已步入衰竭階段，新疆等地的新興油田，因為早期的蘊藏量估計值過於樂觀，造成自產能源實力不如預期的結果，大規模開發自產能源的期待落空。至於戰略石油儲備的建立方面，因為成本過高，加上決心不足，也一直停留在紙上談兵的階段。
911事件之後，中國大陸對於建立石油戰略的態度轉為積極，重點工作則落在加強戰略石油儲備及力推石油外交和海外能源佈局。在建立戰略石油儲備方面，經過幾年的反覆辯證與計畫的修訂，終於在2003年能源局和石油儲備辦公室成立後，確定戰略石油儲備第一期工程計畫內容，並在2004年正式展開戰略石油儲備的建設工程；未來數年內中國大陸戰略石油儲備陸續完成後，中國大陸石油供應的穩定性將明顯提高，全球石油市場供需體系將更為完善。
此外，911事件之後，美國與中國大陸之間對於石油戰略發展的爭議，多集中在中國大陸的石油相關布局，應該發展雙邊關係或是多邊關係。例如中國大陸在911事件後，一度力促俄國同意發展中俄雙邊石油管道，但因為日本的介入而破局，未來俄國最有可能規劃的方案，還是日本和中國大陸都能分享石油資源的方案；同樣的，中國大陸原先計畫與哈薩克單獨合作興建東線石油運輸管道，但在美國勢力進入中亞地區後，引發中國大陸對於到中亞地區發展能源運輸管道的疑慮，於是此計畫一度沒有進展；直到中國大陸近期快速增加的石油進口需求，以及國內石油生產數額無法適時成長，使中國大陸到了2004年時，即使哈薩克仍有美國勢力進駐的隱憂，以及哈薩克油管可能也通向美國支持的西線石油管道，仍不得不尋求與美國勢力妥協，全力發展與中亞的國際石油合作關係。可以說，中國大陸已經逐漸放棄雙邊機制架構的機會，而轉向為與各國發展多邊機制。
總體而言，中國大陸一度腳步遲緩的戰略石油儲備，已經開始建設，此舉將有助於國際石油市場的穩定，是國際石油供應體系的好消息；而中國大陸原先力求進行的雙邊能源合作關係，已經漸漸轉向為發展多邊架構，此將有助於降低國際石油地緣政治的爭端，並將中國大陸與國際石油市場機制做更緊密的結合。在未來的發展方面，國際社會更重要的下一步驟，是要將中國大陸更有效的納入世界石油市場的協調機制，包括資訊分享與戰略石油儲備的協同調度等，才能藉由未來國際一致的步調，有效降低現存於國際石油市場的風險。
參考資料
Sergei Troush, “China’s Changing Oil Strategy and its Foreign Policy Implication”, Brookings Institution, CNAPS Working Paper, Fall 1999.
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